■ 高志刚
按照采购标的物的属性,采购对象有货物、工程和服务三大类。相较于其他两类采购对象,服务类采购三分天下有其一,从2020年全国政府采购数据来看,服务类采购规模达10302.4亿元,占全国政府采购总规模36970.6亿元的27.9%,比货物类高出3个百分点。
近年来,我国大力提倡政府购买服务、推广政府和社会资本合作(PPP)投资模式,这对服务类采购提出了更高更新的要求,同时也将服务类采购提升到了前所未有的地位和高度。服务类采购发展空间巨大,研究好、设计好、执行好服务类采购具有重要的现实意义。
服务类采购内涵丰富
对于服务类采购一词,我国现行政府采购法第二条按照国际惯例,并没有对其进行正面界定,只是用了排除和归纳法,即货物和工程以外的其他采购对象都属于服务类采购范畴。
新版的《政府采购品目分类目录》包括25个服务类品目,如,科学研究和试验开发、教育服务、医疗卫生服务、社会服务、生态环境保护和治理服务、公共设施管理服务、农林牧渔服务等。
《中央本级政府购买服务指导性目录》,调整了教育服务、社会服务、生态环境保护和治理服务等分类,新增了科技服务、公共信息与宣传服务等类别。
纳入各级《政府集中采购目录》的服务类项目通常有鉴证咨询服务品目,包括认证服务(产品认证服务、服务认证服务等)、鉴证服务(会计鉴证服务、税务鉴证服务等)以及咨询服务(法律咨询服务、评审咨询服务等)。
现实中,大量的硬件设备采购转向设备租赁服务采购,不再购置昂贵的服务器、磁盘阵列,转向购买云计算、云存储服务。近年来的新冠肺炎疫情,让公共卫生事件防控服务受到万众关注。
所有对上述服务获取的过程皆称之为服务类采购,故而服务类采购空间巨大,内涵十分丰富,应当引起足够重视。
服务类采购难度大
与货物、工程类采购相比,服务类采购的标的具有无形性、无法存储、标准化程度低、竞争性较差、不可简单对比价格、采购管理复杂等属性,因此,服务类采购呈现出不同的特点。由于服务类采购的以上属性,服务类采购有以下几个特点和难点,笔者概括为“六难”:
一是需求描述难。如,印刷一定数量的招贴画、宣传册,其需求该如何描述?电梯维保、会展服务、绿化服务、庆典方案的需求如何进行专业化描述?
二是评审评价难。一张张工程设计草图、一份份会展服务方案,对服务本身或服务供应商的评价更多的是主观评价,缺乏量化标准,对评审工作也提出了更高的要求。
三是履约验收难。如,对于养老服务、法律服务、课题研究等,如何量化考核验收?如何按形象进度阶段性支付?
四是充分竞争难。如,电力服务、消防服务、宽带服务等项目有行业准入门槛,供应商数量少之又少。某些服务类项目有效竞争不足,不少大型设备、IT维护保养受制于原厂服务,单一来源成为无奈的选择。
五是集中采购难。车辆保险、会议服务、物业管理等,因其具有一定的标准性、通用性,已经纳入政府集中采购目录,而大量的专业服务还没有纳入集采目录,难以发挥政府采购的集中规模优势和规范运作优势。
六是监督管理难。上述问题的存在,往往使服务类采购成为监管的盲区和死角,给服务类采购的监督管理提出了挑战,亟待提升服务类采购的规范化、标准化、透明化、集中化和电子化水平。
几点意见建议
多年来,我们对服务类采购进行了积极探索,并取得了阶段性成果。如,对物业、保险、维修、会议、商旅普遍实行了定点服务或资格准入制度;对保险费率折扣、机票价格折扣、定点加油价格折扣等明确列示;对酒店客房价格、租车服务价格、车辆维修服务价格等公开披露,已经具备了“集中采购招标结果电商化执行”的特征,政府集中采购的优势得到了初步体现。
对于进一步做好服务类政府采购工作,有以下几个方面建议,可粗略概括为“六策”:
一是组织开展采购文件征集筛选、培训交流活动。按照《政府采购品目分类目录》所列的25大类服务类项目及其明细项收集完整,并坚持每年动态更新。同时,将招标文件的商务条款、技术参数、服务要求、评审标准、合同条款等规范化、标准化。期待相关行业协会组织在监管机构、集采机构的支持指导下尽早启动这项工作。
二是分类分批制定采购文件模板范本。在征集筛选、吸收借鉴、博采众长的基础上,依托电子采购平台,将适宜标准化、适宜集中采购的服务类项目,如印刷、维修、维保、保险等采购文件的内容进行结构化、填空化处理,将大量个人经验、专家意见凝聚为行业智慧和知识库,转变为管理意志。再逐步将较为成熟稳定的标准范本上升为团体标准或行业标准,减少文件编制过程中的个人色彩和主观随意性,改变传统的师傅带徒弟方式,摆脱低水平重复。