■ 沈德能
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务，只有符合法定条件并依法经过论证审核后，才可以采购进口产品。在政府采购项目中，即便财政部门审核同意可以采购进口产品，也不是必须采购进口产品，采购国产产品仍然是基本原则，需要保证国产产品公平参与竞争。据笔者了解，在采购进口产品还是国产产品这个问题上，采购人和代理机构遇到过不少疑难问题，甚至有些错误操作，本文就这些问题作出解析。
政府采购进口产品就是国际招标吗
政府采购进口产品不是国际招标，采购进口机电产品不适用商务部关于机电产品国际招标的规则。
国际招标是指在全球范围内以招标方式邀请潜在投标人参加投标，并按照规定程序从投标人中确定中标人的一种采购行为。其特点是投标人不限于在某个国家登记注册的企业、组织或者外国个人。目前，我国正在积极推进加入《政府采购贸易协议》（GPA），尚未与其他国家或地区签订政府采购市场开放协定，政府采购市场尚未对国外产品（进口产品）开放。虽然我国加入的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）第16章专门规定了政府采购等相关内容，但其内容主要是关于政府采购透明度与合作两个层面的原则规定，不具有明确的约束力和法律执行力，该章内容不涉及承诺开放政府采购市场。
依照《政府采购法》和《中华人民共和国政府采购实施条例》（以下简称《实施条例》）的规定，参与政府采购的供应商应当有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录；有财务状况报告、依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料。据此，在外国登记注册的企业、组织或者外国个人无法提供符合法规规定的相关证明材料和书面声明，不符合我国法律法规规定的政府采购供应商应当具备的资格条件。因此，政府采购进口产品无法进行国际招标。
《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（商务部令2014年第1号，以下简称《办法》）第六条规定，通过招标方式采购原产地为中国境外的机电产品，政府采购项目中进行国际采购的机电产品必须进行国际招标。此《办法》自2014年4月1日起施行，之后财政部在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第八十三条明确，政府采购货物中的进口机电产品招标投标有关特殊事宜，由财政部另行规定。87号令自2017年10月1日起施行。因此，自2017年10月1日起政府采购货物中的进口机电产品，招标投标不执行《办法》第六条的规定。目前，财政部尚未对政府采购货物中的进口机电产品招标投标的特殊事宜作出另行规定，需要采购进口机电产品的，经过财政部门审核同意后可以采购。采购实际中仍然按照国内的政府采购货物招标投标进行操作，不进行国际招标。参加进口产品采购的供应商仅限于国内供应商，国内供应商可以提供进口产品来参加政府采购进口产品项目的采购活动。
根据国务院对有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工和《办法》的规定，各级商务部门负责机电产品国际招标投标活动的行政监督。依据目前的政府采购法律法规规定，政府采购进口产品无法进行国际招标，因此，进口机电产品政府采购项目按照政府采购法的规定由各级财政部门监管，各级财政部门对于政府采购进口产品（含进口机电产品），依法经过论证、审核程序后，按照国内采购的方式进行监管。
此外，政府采购进口产品不是直接向外国企业采购，外国企业不是政府采购的合法供应商，采购人不是直接用外币向外国企业支付采购资金。因此，采购预算仍然是以人民币计算。在实际操作中，国内企业作为中标成交供应商提供进口产品，国内供应商采用外币与外国企业结算，采购人则采用人民币与国内供应商结算，不存在以外币计算采购预算的问题，当然，采购人也就不用考虑汇率的问题。
可否单一来源采购进口产品
《政府采购法》第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务，采购进口产品是个例外。单一来源采购是指在特殊情形下，只能从某一供应商处进行采购。财政部办公厅《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）规定：“财政部门审核同意购买进口产品的，应当在采购文件中明确规定可以采购进口产品，但如果因信息不对称等原因，仍有满足需求的国内产品要求参与采购竞争的，采购人及其委托的采购代理机构不得对其加以限制，应当按照公平竞争原则实施采购。”采购进口产品时更加强调保障国内产品公平参加竞争，即便采购进口产品经过了审核，也不应采用单一来源采购方式。
在采购实践中，财政部门对单一来源采购方式进行严格的监管限制，依法设置了专家论证和公示程序，防止滥用此方式造成不公平竞争。对进口产品采用单一来源采购方式的，需要对国外市场和国内市场两个市场进行论证，如达到公开招标数额标准，符合《政府采购法》第三十一条第一项的规定，只能从唯一供应商处采购的，就需要专家分别从国外市场情况和国内市场情况两个方面论证。考虑到很少有专家谙熟国外市场和国内市场，而公示信息的媒体仅限于财政部门指定的媒体，就目前单一来源采购方式的监管手段和效果看，较难保障采购进口产品时国内产品公平参与竞争。
因此，笔者认为，在政府采购进口产品时应当把公平竞争放在首要突出的位置，不建议采用单一来源采购方式。如果经过除单一来源采购方式以外的公开竞争采购后，经过市场检验，客观上的确只能从国外唯一供应商处采购，则依法可以改变为单一来源采购方式采购。如前所述，此时的国外唯一供应商并不能直接参加我国政府采购项目的采购，即便是单一来源采购方式的采购也不可以，而是应当由国内供应商通过国外唯一供应商授权的方式提供唯一供应商在国外制造的货物来参加政府采购活动。
外商投资企业可否提供外国制造的货物
根据《中华人民共和国外商投资法》的规定，外商投资企业，是指全部或者部分由外国投资者投资，依照中国法律在中国境内经登记注册设立的企业。外商投资企业属于我国企业，不是外国企业，与内资企业依法平等参加我国政府采购活动。政府采购项目依法经过财政部门审核后可以采购进口产品的，外商投资企业可以提供其投资人在外国制造的货物参加我国政府采购进口产品采购。当然，外商投资企业在国内制造的货物满足采购项目需求的，也可以提供其在国内制造的货物参加进口产品采购。
财政部《关于在政府采购活动中落实平等对待内外资企业有关政策的通知》（财库〔2021〕35号）强调，政府采购依法对内外资企业在中国境内生产的产品（包括提供的服务）平等对待。除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，不得区别对待内外资企业在中国境内生产的产品。在中国境内生产的产品，不论其供应商是内资企业还是外资企业，均应依法保障其平等参与政府采购活动的权利。但并不能因此否定外商投资企业可以提供其投资人在外国制造的货物参加我国政府采购进口产品采购。在政府采购进口产品项目中，不论其供应商是内资企业还是外资企业，均应依法保障其平等参与政府采购活动的权利，内资企业可以提供进口产品参与采购活动，外资企业也可以提供进口产品（包含其投资人在外国制造的产品）参与采购活动。
进口产品是作为资格条件还是实质性响应要求
政府采购项目的资格条件是针对供应商本身所具有的条件而言，具体规定在《政府采购法》第二十二条中。进口产品是对政府采购标的（货物）的属性要求，与提供进口产品的供应商所具有的条件无关，因此，进口产品不可能作为供应商的资格条件。
但是进口产品制造商授权证书则是供应商获得了可以在国内销售进口产品的资格条件，属于供应商履行合同的能力，作为供应商的资格条件。根据《通知》的规定，财政部门审核同意采购进口产品仅是“可以采购”并非“必须采购”，因此，进口产品不可以作为采购项目的实质性响应要求，即不可以要求供应商“必须提供进口产品，否则投标（响应）无效”。同时，进口产品本身与货物质量没有必然的直接关系，不应当作为判断货物质量的因素，不能认为进口产品就当然质量好，在同等条件下，国产产品就质量低。有些采购人想当然认为进口产品肯定比国产产品要好，同等条件下应当优先采购进口产品，否则就不用采购进口产品了。这是基于对进口产品的误解所得出的结论。
如前所述，政府采购进口产品项目更加强调国内产品公平参加竞争，采购进口产品仅是特殊的情况。在同等条件和价格下，应当优先采购的是国产产品而不是进口产品。如果把进口产品作为加分项，则是优先采购进口产品，违反了《政府采购法》应当采购国产产品的原则，对国产产品构成歧视。因此，不能把进口产品作为评审因素，不能设置为加分项。
进口产品采购需要落实中小企业支持政策吗
《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称46号文）第二条规定，本办法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业。该办法第四条规定，在货物采购项目中，货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标。
政府采购进口产品的制造企业为外国企业，如果供应商提供进口产品参加政府采购则不符合我国政府采购促进中小企业发展的政策要求，不享受政府采购扶持中小企业发展优惠政策。但如果供应商提供国产产品参加经核准的政府采购进口产品项目采购，其产品制造企业符合46号文的相关规定，则依法享受政府采购扶持中小企业发展优惠政策。
（作者单位：广西广天一律师事务所）