——基于国内外做法探求我国政府应急采购制度建立健全之路
■ 张雷
政府应急采购作为应急物资采购供应体系的重要组成部分，历来受到党和国家的高度重视。在2020年新冠疫情防控的关键时刻，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话强调，要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。2021年发布的《“十四五”国家应急体系规划》要求，“依法完善应急处置期间政府紧急采购制度，优化流程、简化手续。完善各类应急物资政府采购需求标准，细化技术规格和参数，加强应急物资分类编码及信息化管理。”2022年出台的《“十四五”应急物资保障规划》明确，“建立健全应急物资采购、捐赠、征用等管理制度和工作机制。制定应急物资紧急采购管理办法，健全应急采购机制。”那么，国内外如何执行政府应急采购？我国政府应急采购面临哪些问题？有何解决措施？本文试图探析上述问题，以期为我国尽快构建与完善应急采购制度贡献绵薄之力。
我国在执行政府应急采购过程中的主要依据与做法
由于《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）规定，对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法，因此在新冠疫情初期，财政部便连发了《关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号）和《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》（财办库〔2020〕29号）两个文件，对政府应急采购各方主体进行临时授权，为采购执行提供了依据。
根据采购类型和特点，笔者将我国应急采购通常采取的做法分为以下四类：一是按需采购。政府采购监管部门临时授权各部门，由其根据实际需求进行采购，多数采用单一来源采购、询价等方式。二是集中采购目录以外的货物项目采购。对于集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物项目，可以采用询价采购方式，节约时间。例如，在新冠疫情期间，很多金额较小的临时采购，走复杂的批复程序不具可行性，大体都可以归为这一类。三是组合采购方式。对于重大项目，主要依据中央或地方政府相关部门临时下发的文件（临时针对专项任务）、会议精神进行采购，而在采购活动中经监管部门批准，可以根据项目特点和市场情况，优选采购方式并进行组合优化。四是约定特殊需求的采购。当采购需求量较大、生产供货时间过短，且仅仅依靠一个或少数供应商难以完成任务时，通过在需求中与分包或者中标供应商进行特殊约定，实现对项目时效、质量的要求。
外国在执行政府应急采购过程中的主要依据与做法
一些国际组织和国家都有对应急采购作相应的规定。例如，世界贸易组织在《政府采购协定》中明确，允许各成员方的采购实体在出现无法预见的事件所引起的极端紧急状况下，采取限制性招标方式来缩短标期。欧盟在《政府采购公共指令》中指出，允许在紧急情况下缩短申请投标时间和谈判时间，且在极度紧急的情况下允许采购人不发布公告直接进入谈判程序。美国在《联邦采购条例》中规定，允许在紧急状态下简化采购程序，提高采购的灵活度。
具体以美国应急采购为例，在遇到紧急情况时，如当美国卫生和公共服务部部长根据《公共卫生服务法》第319节（编入《美国法典》第42卷第247d节）宣布突发公共卫生事件发生时，由美国联邦总务署行政官与卫生和公共服务部长共同授权各联邦政府，从联邦总务署计划承包商处购买货物和服务，加快采购效率、节约成本等。
作为美国联邦采购的执行机构，美国联邦总务署通过实施订单级采购程序、产品级的总务署计划、系统级的全政府采购合同、集成级的集成服务采购解决方案和高效的一揽子采购协议在内的组织方式，并构建与之相应的需求技术标准体系，形成从订单级到集成级的商用货架行业解决方案，增强采购需求的系统性、可重用性。
而以简化采购为目的的总务署计划，与供应商建立长期合同关系，要求所有缔约供应商提交一份“授权的联邦供应计划价格清单”，并使用电子化采购工具识别优质供应商。为进一步提高采购效率，满足货物和服务预期重复需求，美国基于总务署计划，与供应商签署一揽子采购协议，将预期发生的零星采购集合在一个采购协议中，与一个或多个计划承包商签订并确定品目、预计数量、价格折扣等，然后逐笔实施。
根据总务署计划，美国对产品或服务给予固定的最高限价。在授予合同之前，美国合同官确定此定价是否公平和合理。合同官主要通过三种方式确认定价是否合理：一是进行市场调查。合同官通过了解市场历史数据、当前项目需求、行业未来趋势，确定合理价格。二是引入充分竞争。最大化竞争是政府利用其购买力鼓励价格折扣的另一种方式。三是鼓励厂商自述。合同官可以援引《联邦采购条例》，从授予的计划定价中寻求降价，供应商可以针对特定项目给予折扣，而不必对所有项目统一降价。
我国政府应急采购面临的主要问题
从国内外的应急采购典型做法来看，目前我国政府应急采购主要面临以下三类问题。
——应急采购制度缺失。
一是缺少应急采购通用规范。目前尚未制定在国家、行业或部分地区处于紧急状态下如何进行政府应急采购启动、授权、衔接、执行的通用规范。这个规范涉及各个应急抢险行业部门，需要通盘考虑。二是缺乏应急采购专业规范。目前尚未制定针对在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件发生时需要遵循的行业采购规范。三是应急采购实时监管有待完善。应急采购不同于常规采购，有必要将采购实时监管延伸到项目规划、物流支付、外部协同等阶段，并注重事中备案、事后核准。
——需求表述不够规范。
一方面，技术需求论证体系尚未建立。在前期设计、招标执行和履约监管全流程中仍缺乏技术规范，导致采购需求的内涵和外延随意性较大，容易增加需求审核难度，导致市场主体之间沟通困难，极大降低了采购效率。另一方面，以功能性表述代替具体技术需求。目前，很多采购人在描述采购需求时仅限功能性定性表述，并非以标准化为基础构建政府采购自身的货物服务价格市场技术需求体系，且需求表述不能做到定性与定量的有机结合，直接影响了政府采购优选评价和履约实施的效果。
——专项程序有待完善。
一是缺乏高效的政府应急采购程序。比如，可以将合同预先授予多个供应商，确立政府电子采购市场自主执行程序方案，将标准货架产品通过标准自动评价与电子采购有机结合。二是缺乏专业的预先采购和衔接程序。目前尚未建立针对应急采购专业分类的预先采购程序，缺乏应急采购通用规范与专业规范之间的衔接和授权程序。三是有待构建专门的政府采购物流体系。目前政府采购项目履约使用的物流多是企业自身物流或民用市场物流，并没有以政府为主导的物流组织体系，而当采取应急调动时，往往会捉襟见肘。
对我国政府应急采购制度体系的几点建议
为落实“集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效”的要求，笔者认为，要以政策为依据，并在需求标准规范、采购程序优化、支撑平台共享等方面尽快取得突破。
——采购制度规范化。
一是将应急采购基本制度规范化。优化以临时文件指导应急采购的粗放管理模式，基于公开公平公正和诚实守信原则，理念上将政策功能和应急采购放在优先考虑的位置，将高效采购作为重点建设，制定政府应急采购政策、程序、监管等制度，实现应急采购基本制度规范化。二是将应急采购专项制度规范化。根据应急采购涉及的抢险救灾、突发公共卫生事件、紧急援助等具体情形，所涉行业管理部门协同细化政府采购专项制度，做好相关衔接规范，引入应急仓储和生产布局等相关内容，实现应急采购专项制度规范化。三是将应急采购监管全域化。鉴于应急采购的特殊要求，为确保安全可控，监管制度应在事后监管的救济条款基础上，扩展到采购全生命周期，即事前监管从需求阶段延伸到规划阶段，事中监管从执行备案阶段延伸到物流支付阶段，事后核准从履约阶段延伸到仓储和生产的协同阶段。
——采购需求标准化。
一方面，建立与应急采购通用和专项政策配套的技术规范与标准体系。在技术框架下构建配件、产品、系统、集成四级通用标准体系，并在此基础上增加防疫、防灾、消防、抢险、抗震等应急一体化采购专用标准体系，便于采购人选择合适的供应商。另一方面，完善定价机制，发挥政府采购方式的组合优势。建立定价模型，基于产品技术标准分档、历史采购数据、实时市场调研数据、技术保障分析数据和供应商应答数据，对相应产品给出参考价位，并持续滚动更新，作为定价机制的基本参考。
——采购程序体系化。
一是完善常规政府采购的简化执行程序。对于涉及政策功能导向和重大专项实施的常规采购项目，在充分市场调研和通用定价机制的支持下，探索构建简化模式，优化采购流程。二是建立政府应急采购的简化执行程序。在常规程序基础上，建立基于采购人主体责任的应急采购官执行程序和技术保障机制，便于在紧急情况下确定标的。三是建立专项应急采购的简化执行程序。在政府应急采购简化程序基础上，为防疫、防灾、消防、防空、抢险、抗震等各种突发事件建立政府应急采购执行衔接程序，并对应急采购启动、授权、执行、监管与应急物流、物资仓储、生产布局的衔接制定相应的配套规范。
——采购系统一体化。
开发政府采购全域电子系统，并设置应急采购专项系统。电子化采购系统定位需要逐步厘清，同时需要有机结合政府应急采购物流体系。在政府采购履约过程中，物流的重要性不言而喻，在应急采购中更是如此。此外，还需要将电子化采购系统与相关系统打通，在需求标准、采购执行、履约监管等方面形成通用程序，实现采购系统一体化。