■ 李培 李钦 陈国强
2018年11月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，审议通过了《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）。《深改方案》明确提出，“建立以优质优价采购结果和用户反馈为导向，采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度”的总体改革目标，以及十二个方面的改革任务。其中，围绕推进政府采购代理机构转型，提出建立集中采购机构竞争机制，允许采购人打破行政级次、地区和部门隶属关系，自主择优选择试点范围内的集中采购代理机构。同时，鼓励集中采购机构积极承接不同级次、不同地区采购人的代理业务，探索建立与集中采购机构竞争相适应的激励和考核机制。开展集中采购机构竞争试点，为提升集中采购机构专业化水平，实现集中采购机构高质量发展指明了方向，提供了根本遵循。
开展集采机构竞争的重要意义
建立集中采购机构（以下简称集采机构）竞争机制是政府集中采购制度机制的重大改革。开展集采机构竞争，将打破集采机构代理同级集采项目的工作格局，鼓励采购人按照自愿择优的原则，突破行政级次、地区和部门隶属关系限制，在全市、全省甚至全国范围内委托不同级次的集采机构组织实施政府采购项目。这一改革方向，有利于激发集采机构的竞争动力，提升集中采购的竞争活力，发挥集采机构“排头兵”“领头雁”的作用，引领政府采购代理机构走专业化发展之路，促进政府采购全面提质增效。
集采机构的定位及竞争范围
关于集采机构的定位。根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及其实施条例的规定，集采机构是设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立的采购代理机构，是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。集采机构是组织实施集中采购项目的法定主体，采购人采购纳入集中采购目录的采购项目，必须委托集采机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集采机构在委托范围内代理采购。
关于集采机构的竞争范围。根据《政府采购法》的相关规定，集采机构接受采购人委托代理集中采购项目，也可以接受采购人委托代理未纳入集中采购目录的政府采购项目，即分散采购项目。因此，集采机构竞争应当既包括集采机构之间的竞争，也包括集采机构和社会代理机构之间的竞争。
C市集采机构竞争试点情况
近年来，C市全面贯彻落实深化政府采购制度改革要求，结合本地实际，于2021年制定出台了《C市深化政府采购制度改革工作方案》，明确提出优化集中采购管理，积极开展集采机构竞争试点。C市财政局积极指导本市政府采购中心开展集采机构竞争试点工作。
截至目前，C市采购中心接受D市、C市区县采购人委托代理采购项目2个，C市采购人委托Z市、C市区县采购中心代理采购项目4个，C市区县采购中心接受其他区县采购人委托代理采购项目3个。
总体来看，C市集采机构竞争试点具有以下三个特点：一是打破了行政级次、地区限制。集采机构竞争试点实现了不同城市市级集采机构之间、同一城市市县级集采机构之间，以及同一城市不同区县集采机构之间的竞争，为打破行政级次、地区和部门隶属关系限制，推动采购人择优选择集采机构进行了有益探索。
二是集采机构主导确定试点项目。在试点过程中，C市采购中心积极主动作为，提前选定采购项目，并与相关采购人以及参与试点竞争的采购中心加强协调沟通，争取采购人对竞争试点工作的理解支持。但采购人往往被动接受试点安排，而非主动发起跨区域、跨层级委托代理行为。
三是以全流程电子化作为技术支撑。C市采购中心依托全流程电子化采购系统，将集采机构竞争试点与异地远程评标有机结合，实现试点项目全流程在线运行，采购人在本地采购中心参与开标、评审、实施监督，避免了采购人跨地区奔波。
存在的主要问题
——采购人缺乏积极性。
在现行法律框架下，采购人委托本地集采机构组织实施采购活动属于法定委托。集采机构竞争试点是改革事项，对于采购人而言，委托不同层级的集采机构代理组织实施采购项目，需要花费时间、精力理解改革精神，甄别非同级集采机构的专业能力，实现在单位内部达成决策共识等前置条件，具有诸多不确定因素，特别是对于采购金额大、社会关注度高的项目，还可能面临审计、巡视巡察、纪检监察等情况，因此，采购人基于求稳怕变的心态，往往不愿成为第一个“吃螃蟹”的人。
——集采机构竞争动力不足。
从机构管理机制的角度来看，目前大部分集采机构是当地政府设立的非营利事业法人，其经费由财政全额保障，人员工资按照事业单位财务管理机制执行，代理所有政府采购项目（含分散采购项目）均不收取代理费用，未建立业绩与绩效挂钩的激励机制，存在“干多干少一个样”的情况。
从机构人员配置的角度来看，集采机构的人员配置与工作量之间一般处于饱和状态，有的集采机构甚至需要通过外聘人员协助开展工作，客观上没有更多的人力、精力开展集采机构竞争试点工作，也缺乏主动积极承接分散采购项目的动力。
从降低执行风险的角度来看，集采机构代理的采购项目越多，受质疑和投诉举报风险越大，法律风险、行政风险、廉政风险也随之增加。为降低在执行过程中的不可控风险，集采机构往往不会主动开展竞争试点。
——集中采购目录及标准不完全统一。
为建立集采机构竞争机制，推进统一全国集中采购目录及标准工作，财政部制定了《地方预算单位政府集中采购目录及标准指引》（以下简称《目录及标准指引》），同时允许各省结合实际确定本地区货物、服务类集采机构采购项目，在《目录及标准指引》基础上增加不超过10个品目，自行确定各品目具体执行范围、采购限额等。此举在实现集中采购目录省域范围相对统一的基础上，也在客观上导致中央级和省级之间、各省份之间的集中采购范围不完全一致的情况。此外，针对分散采购限额标准，财政部只规定了省级、市县级单位分散采购限额标准最低线，赋予了各省份在一定范围内设置限额标准的自主权，但可能会出现同一预算金额项目在有的省份属于政府采购，而在其他省份则不属于政府采购的情况。
——信息化支撑能力有待提升。
目前，绝大多数省份的电子采购平台并不互通。若采购人跨省域或跨行政层级委托集采机构，则工作人员需到当地集采机构参加和监督采购活动，而时间成本和费用成本的增加导致采购人探索开展集采机构竞争试点模式的意愿不强。
推进集采机构竞争的建议
——健全绩效激励机制。
推动集采机构竞争落地落实，必须健全绩效激励机制，充分调动集采机构的主观能动性，实现充分市场化。笔者建议，可以从改变集采机构经费保障机制入手，改财政全额保障为差额保障方式，探索实行集采机构收费模式，对集采业务采取财政定额保障，对分散采购业务可以适当收取代理费。
同时，赋予集采机构更多的自主管理权限，允许集采机构自主招聘人员，实行工资绩效管理，推动集采机构由“坐等上门”变为主动推介，鼓励其积极走出去，深入到各级、各地采购单位中，广泛宣传机构职能、服务事项、工作流程等，争取赢得各地、各级采购人对集采机构的认同。
——加强集采机构建设。
集采机构有必要建立健全内部控制管理制度，完善工作机制，从采购需求、采购文件编制、合同标准文本制订、履约验收等方面完善操作程序，提高集中采购质量，增强服务意识，提升专业水平，提高采购单位的满意度。此外，集采机构还要主动接受监督、考核及评价，虚心听取意见、建议，切实防范廉政风险、法律风险等各类风险。
——统一集中采购目录与限额标准。
集中采购目录是集采机构执行采购的指南。笔者建议，在一定行政区划内实现集中采购目录与采购限额标准由财政部统一确定并公布，消除各地集中采购目录及采购限额标准执行不一致的障碍，引导推动集采机构在更大范围内开展竞争，促进全国统一大市场建设。
——完善技术支撑。
推进各省实现采购平台一体化设计、一体化建设、一体化管理，真正实现全国政府采购“一张网”。加强各省政府采购平台的互联互通、信息共享，推进全流程电子化交易，实现异地远程开标评审，降低采购人跨区域、跨层级委托集采机构的成本。
——加大政策宣传。
切实加大政策宣传力度，积极向采购人、相关监督部门、社会公众等各方宣传建立集采机构竞争机制的背景、目标、意义及举措，争取各界对开展集采机构竞争的理解与支持，打消采购参与方的顾虑，营造良好的舆论氛围。
——加强监督考核。
相关部门要加大对集采机构的监督检查及考核评价力度，构建协同监管机制，发挥监管合力，促进集采机构规范化、专业化发展；要健全监督管理机制，优化考核评价内容，推动集采机构由“只求工作过得去”变为“要求工作过得硬”；要加大对集采机构的审计监督力度，切实防范化解风险；要加强对集采机构及其工作人员的监督，促进集采机构积极开展廉政建设，防范廉洁风险。