■ 西德尼
竞争性磋商采购方式是政府采购非招标采购方式之一，适用于政府购买服务项目、因客观原因无法提出详细采购需求、需要供应商提供解决方案的项目。由于这些项目一般都比较复杂，市场供给情况不理想，满足采购需求的供应商数量可能不足，在实务操作中，就会出现供应商不足3家的情况，如何操作才能合法合规？这个问题一直困扰着实务操作人员。
响应不足3家，不能继续磋商
《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《磋商办法》）第六条规定：“采购人、采购代理机构应当通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动。”
此条规定强调的是实际参加采购的供应商不少于3家（大于等于3家）。“采购人邀请”和“供应商参加”是本条规定的两个不可或缺的前提条件，供应商参加采购的标志是提交响应文件。如果采购人邀请的供应商有3家，但实际参加磋商采购（提交响应文件）的供应商不足3家，则属于采购人邀请供应商不成功，不符合本条规定的要求。因此，在提交响应文件环节，出现供应商不足3家的，不能继续开展磋商。
在特定情形下，可以继续磋商
原则上，实质性响应的供应商需要有3家以上，才能继续开展磋商活动，进入最后报价。《磋商办法》第二十一条第一款、第二款都明确，最后报价的供应商需要有3家以上，《磋商办法》第二十五条也规定，推荐的成交候选供应商原则上需要3家以上。
但在特定情形下，实质性响应供应商只有2家的，也可以继续开展磋商。特定情形包括：市场竞争不充分的科研项目、需要扶持的科技成果转化项目、《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号，以下简称《补充通知》）规定的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目）。
需要注意的是，上述两类项目仅指，在磋商过程中，实质性响应的供应商只有2家，在这种情况下才可以继续开展磋商，如果提交响应文件的供应商只有2家，则不符合《磋商办法》第六条的规定，不能继续开展磋商。
理由如下：其一，《磋商办法》第二十一条第三款规定，最后报价是供应商响应文件的有效组成部分。符合《磋商办法》第三条第四项情形的，即，市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目，提交最后报价的供应商可以为2家。根据上述规定，经过评审后实质性响应的、提交最后报价的供应商不等同于提交响应文件参加磋商的供应商。其二，《补充通知》规定，在采购过程中符合要求的政府购买服务供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。此处的“符合要求”就是指符合磋商文件要求，即实质性响应磋商文件需求。在实务操作中，不能理解为提交了响应文件的供应商就是符合要求的供应商，因此，即便是采用竞争性磋商采购方式的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），提交响应文件的供应商仍然需要3家以上才能继续开展磋商。
在实务操作中，有些人将提交响应文件参加磋商的供应商等同于实质性响应或者符合要求的供应商，这种理解是不对的。在磋商过程中，需要对提交响应文件的供应商进行符合性评审，只有经过评审，符合要求、实质性响应的供应商才能进入最后报价。
如何判定特殊情形
对于市场竞争不充分的科研项目，在邀请供应商时采用公告方式的，磋商过程实质性响应仅有2家的，就可以判定市场竞争不充分。采用随机抽取或者推荐方式邀请供应商的，事先了解符合资格条件的供应商数量不多的（如仅有3家或4家的），可以判定市场竞争不充分。
对于需要扶持的科技成果转化项目，竞争性磋商如何执行，这在各地政府或者政府部门的相关文件中都有规定。
政府购买服务项目需要根据各地政府购买服务目录来判定。只有在目录中明确的项目才是政府购买服务项目，不是所有的政府采购服务项目都是政府购买服务项目。
针对实务操作中反映较多、经常出现的“提交响应文件只有2家”的情形，按照现有规定，需要终止采购后重新采购。但有些项目在重新采购后，能邀请到的符合资格条件的供应商还是只有2家，如果不能继续开展磋商采购活动，则采购项目依旧无法完成。因此，笔者建议，将现有规定的特定情形扩大到提交响应文件环节，即符合前述特定情形的项目，提交响应文件和实质性响应的供应商只有2家的，磋商活动都可以继续进行。
具体来讲，可以这样规定：采用公告方式邀请供应商，提交响应文件的供应商只有2家，经评审小组评审认定项目信息公告和磋商文件没有违法违规之处，采购人可以继续进行采购活动，但应书面报告本级财政部门。因为如果信息公告和磋商文件都合法合规，重新采购则又出现相同的情形，仍然只有2家供应商提交响应文件，还不如允许采购人就此继续进行采购活动。同时，监管部门的及时介入，可以制止可能出现的违规操作。如此，既不违反政府采购的公开公平公正原则，也适应了实务操作的需要。