■ 沈德能
采购人和代理机构对供应商作出的质疑进行答复，这是其应尽的义务。但下面这起案例的特殊情况引发了争议。
代理机构未作质疑答复惹争议
A公司因对采购人的质疑答复不满，向某财政局提起投诉，其中一个投诉事项为：“我公司于2023年6月15日向采购人及代理机构提出质疑，代理机构没有在法定期限内作出答复。法律依据是《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）第十三条，采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。”
在财政局受理该投诉后，采购人对该投书事项作如下说明：“经查询快递单号，投诉人于2023年6月21日寄出质疑函。我单位和招标代理机构于2023年6月22日收到质疑函。因质疑人（即投诉人）发给我单位和发给代理机构的质疑函、质疑事项一致，故由我单位对其质疑事项作出了答复，质疑回复函于2023年6月25日以书面形式由代理机构邮寄给投诉人，投诉人已于2023年6月26日签收。”
在投诉处理过程中，对于上述投诉事项，代理机构没有在法定期限内作出质疑答复是否属于合法有效的投诉事项，业界有不同的认识。有人认为，正是由于代理机构没有在法定期限内答复质疑才引起质疑供应商的不满，进而提起投诉。因此，此投诉事项是因为代理机构未对质疑答复而引起，是导致投诉的直接原因，应当属于合法有效的投诉事项。还有人认为，供应商提起投诉的目的是解决与质疑事项有关、可能损害其权益的事项，投诉事项应当直接与项目的采购文件、采购过程和采购结果相关。代理机构没有在法定期限内作出质疑答复，这虽然是引起投诉人提起投诉的“导火索”和直接原因，但在投诉时，作为投诉事项来解决此问题，对投诉人的权益不会产生任何影响。因为即便此投诉事项成立（代理机构的确没有在法定期限内作出质疑答复），财政局的投诉处理不可能责令代理机构再次作出质疑答复，从而维护质疑供应商的权益。财政局对投诉事项依法需要直接作出处理决定，不是责令代理机构再次答复，因此，代理机构没有在法定期限内作出质疑答复不可能成为投诉事项。
未质疑答复不能成为投诉事项
经过多方讨论，财政局认为“代理机构没有在法定期限内作出质疑答复”不在质疑事项范围内，也与质疑答复内容无关，不符合94号令第二十条“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外”的规定，属于无效投诉事项。
代理机构没有在法定期限内作出质疑答复肯定不属于质疑事项。没有在法定期限内作出质疑答复是在质疑处理结束后才出现的事实，是与采购文件、采购过程和采购结果不相关的事实，不可能成为质疑事项。
代理机构没有在法定期限内作出质疑答复当然不属于质疑答复内容。质疑答复内容是包含在质疑答复文书中的内容，是对质疑进行答复的内容。代理机构没有在法定期限内作出质疑答复的事实不可能出现在答复内容中。
94号令第二十条明确规定：“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。”本案投诉事项（代理机构没有在法定期限内作出质疑答复）超出了质疑事项的范围，而且明显不是质疑答复内容，进而不是合法有效的投诉事项。
采购人答复质疑即可
供应商同时向采购人和代理机构提出相同的质疑，但仅由采购人答复质疑，代理机构并不违法。
94号令第五条明确，采购人负责供应商质疑答复。采购人委托代理机构采购的，采购代理机构在委托授权范围内作出答复。采购人原则上负责对供应商的质疑进行答复，只有在采购人明确授权代理机构答复质疑时，代理机构才可以在授权范围内答复质疑，在未有明确授权的情形下，代理机构不负责质疑答复。
但是，如果采购人明确授权代理机构答复质疑，在收到供应商的质疑函后又自己作出质疑答复的，仍然合法有效。从94号令第五条的规定可以看出，代理机构的质疑答复权利（责任）来源于采购人的授权，即采购人把质疑答复权利授权给代理机构行使，从而形成了委托代理关系。在委托代理关系中，委托人当然有直接完成被委托事项的权利，而不是必须由代理人来完成。换言之，在委托代理关系中，委托人有权取消委托授权， 由自己完成被委托的事项。民法典第一百七十三条第二项规定，被代理人取消委托或者代理人辞去委托，委托代理终止。在本案中，质疑供应商同时向采购人和代理机构提出相同的质疑，如果采购人已经授权委托了代理机构答复这些质疑，仍然以采购人的名义答复供应商提出的质疑，此时，采购人实际上是取消了代理机构答复这些质疑的委托授权，改由自己直接答复。这样的操作合法有效。
在采购人授权代理机构答复质疑的情形下，采购人自己直接答复了质疑，代理机构可不用重复答复质疑，而是以采购人的答复为有效答复。在这种情形下，代理机构没有在法定期限内作出质疑答复，不违法。