■ 沈德能
行政复议是化解行政争议的重要法律制度，主要功能是防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议表决通过了新修订的行政复议法。新法扩大了行政复议的范围，改变了行政复议的管辖体制，强化了行政复议吸纳和化解行政争议的能力，完善了行政复议受理及审理程序，加强了行政复议对行政执法的监督等。
政府采购与行政行为有何联系
众所周知，我国政府采购是与行政行为密切相关的。采购人包括依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织，而其中的行政机关和法律法规授权的组织都可能成为行政复议的当事人，尤其是行政复议的被申请人。政府采购监督管理部门和其他相关行政监督部门最可能成为政府采购行政复议的被申请人。参加政府采购活动的供应商、采购代理机构也因为与政府采购有利害关系而可以成为行政复议的申请人或者第三人。
此外，政府采购中的政府特许经营协议、滥用行政权力排除或者限制竞争、政府采购信息公开、政府采购投诉处理决定、监督检查决定、行政处罚决定或者其他相关行政行为等都是行政复议法规定的可以复议的行政行为。
因此，新行政复议法是与政府采购所有当事人和监管部门密切相关的一部法律。了解并掌握新行政复议法的修订内容，对于做好政府采购工作、维护自身合法权益具有重要作用。
行政复议法有何变化
此次行政复议法的修订内容有很多，其中或多或少与政府采购相关。笔者试图从以下八个方面分析新修订的行政复议法对政府采购的影响。
一是扩大了复议范围。新行政复议法第十一条增加了可以申请行政复议的情况，包括认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争，认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议，认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益等。
换句话说，如果采购人或者其他行政机关对供应商采取不同的资格审查或者评审标准，要求供应商在本地注册设立分支机构、在本地缴纳社会保险，设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关，以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商等，都是行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为，属于行政复议的范围。如果政府特许经营协议是通过政府采购方式订立的，采购人（相关行政机关）在订立、履行、变更、解除协议过程中，协议对方（政府采购的中标、成交供应商）对此不服的，有权申请行政复议。如果与政府采购有关的组织或者个人申请了政府采购信息公开，申请人认为采购人、财政部门或者其他相关行政机关在信息公开中侵犯了其合法权益（比如依法应当公开的不公开、答复程序不合法等），则其有权申请行政复议。
二是改变了管辖体制。新行政复议法第二十四条明确，除垂直领导等特殊情形外，申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门及其派出机构、授权组织等作出的行政行为不服的，以前是选择向本级人民政府申请行政复议或者上一级主管部门申请行政复议，今后是统一向本级人民政府申请行政复议。
比如，在政府采购中，当事人对财政部门作出的投诉处理决定、监督检查决定、行政处罚决定或者其他行政行为不服而申请行政复议的，复议机关由原来的本级人民政府或者上级财政部门改为本级人民政府，上级财政部门不再受理以下级财政部门为被申请人的行政复议。涉及采购人的政府特许经营协议、滥用行政权力排除或者限制竞争、政府采购信息公开等行为引起行政复议的，复议机关也变为本级人民政府，上级主管部门不再受理以下级采购人为被申请人的行政复议。
因此，笔者建议，在新行政复议法实施后，相关部门应在政府采购相关的行政行为决定书中告知当事人，复议机关已变成本级人民政府。
三是完善了行政复议的前置范围。新修订的行政复议法第二十三条第一款将申请政府信息公开但行政机关不予公开、对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关未依法履行法定职责等情形纳入了行政复议的前置范围。也就是说，当事人对这些行政行为不服的，依法应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼。如果与政府采购有关的行政相对人申请了政府采购信息公开，但采购人、财政部门或者其他相关行政机关不予公开的，行政相对人依法应当先申请行政复议，不得未经行政复议而直接向人民法院提起行政诉讼。
四是方便了公民、法人或其他组织申请和参加行政复议。新行政复议法第二十二条第二款规定，“行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。”当前，各地都在力推“互联网+政府采购”，而通过互联网开展采购活动，与政府采购相关的行政行为决定也可能通过互联网送达。如此一来，在行政行为决定书中，采购人、财政部门或者其他相关行政机关应当告知当事人提交行政复议申请书的互联网渠道或者直接在系统中提供提交行政复议申请书的互联网链接或入口。
五是优化了行政复议的听证制度。新行政复议法第五十条第一款规定，“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。”也就是说，政府采购投诉处理决定、监督检查决定等被申请行政复议的，可能属于疑难、复杂案件；政府特许经营协议因为涉及公共利益，可能属于重大案件。因此，这些都可能由复议机关依法组织听证。
六是优化了行政复议的决定体系。新行政复议法一方面重新调整了行政复议决定的顺序，将变更决定、撤销决定和确认违法决定予以细化，另一方面强化了变更决定的运用，即增加了变更决定的适用情形。
具体来看，新行政复议法第六十三条第一款规定，“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为：（一）事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当；（二）事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据；（三）事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据。”在政府采购中，投诉处理决定因决定不准确或者未正确适用法律条款的，以前是在复议机关决定撤销投诉处理决定后，责令财政部门在一定期限内重新作出处理决定。待新行政复议法实施后，则由复议机关直接变更投诉处理决定，而非撤销原处理决定。
新行政复议法第六十五条第一款规定，“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确认该行政行为违法：（一）依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害；（二）程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响。”在政府采购项目投诉处理过程中，有些财政部门不注意保障相关供应商的知情权，未依法向与投诉事项有关的供应商（主要是中标、成交供应商）发出投诉答复通知书及投诉书副本，造成投诉处理程序不合规。投诉人对投诉处理决定不服并以此作为申请行政复议理由的，待新行政复议法实施后，若复议机关仅发现财政部门在此程序中违法的，则应当认定财政部门的投诉处理程序轻微违法，但不实际影响申请人（投诉人）的权利，因此不撤销财政部门的投诉处理决定。
七是增加了行政复议意见书。新行政复议法第七十六条规定，“行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起六十日内，将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。”换言之，未来采购人、财政部门或者其他行政机关等被申请人都可能收到复议机关的复议意见书，且应在规定时限内将相关纠正情况报送行政复议机关。
八是强化了监督手段。新行政复议法第七十七条第二款规定，“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。”笔者认为，这一条款强化了行政复议决定书、调解书、意见书的刚性约束力。