■ 宋军 陈小雨
集中采购机构虽然与社会采购代理机构一样，同属于代理机构，但由于法律授权的特定性和机构性质的特殊性，其地位无法被取代或代替，也因此使得部分集中采购机构既有行政管理部门机构臃肿、人浮于事的通病，又有企业组织效率低下、执行能力差的毛病，造成其竞争意识不强，内部活力不足。换言之，无论是在采购效率还是效益上，部分集中采购机构相较于社会采购代理机构都存在一定差距，且与政府采购制度的设计初衷不符，因此，有必要建立集中采购机构的竞争机制。
从“三个维度”设计集中采购机构的竞争机制
笔者认为，可以从“三个维度”推动集中采购机构的竞争，并用“三个打破”促进“三个维度”的竞争。
一是打破层级界限，实行纵向竞争。目前，我国集中采购机构是按行政管理的层次和级别设置的，一般分为中央、省（直辖市、自治区）、地（市州）、县（市区）。一级集中采购机构只依法代理本行政同级管辖的采购人委托的采购活动，不接受非同级其他采购人的委托。而集中采购机构的竞争，首先要打破这种层级界限，即省级的集中采购机构可以代理市、县的采购项目；同样，市县级的集中采购机构也可以代理省级的采购项目。只有打破了这种层级界限，让集中采购机构可以参与上、中、下不同级别的竞争，才算是真正的竞争。
二是打破区域限制，实行横向竞争。竞争不能只在行政区域范围内进行，这是因为在同一行政区域范围内的竞争是一种有保护性、有限制性的竞争，不能充分激发竞争者的潜力、释放市场活力。笔者认为，应彻底撤除行政区域限制的“篱笆”，实行横向的跨行政区域的竞争。换句话说，集中采购机构可以接受异地采购人的委托，代理相关采购活动事宜。通过横向竞争，提高同层级集中采购机构的业务水平。
三是打破“铁饭碗”，实行内部竞争。一方面，建立内部竞争机制，打破所谓的“铁饭碗”，破除论资排辈的思维，形成“能者上、平者让、庸者下”“劣者汰、优者奖”的竞争激励机制；另一方面，在内部建立以项目组或项目经理负责制的管理制度，实行多劳多得，充分体现按劳取酬原则。
制约集中采购机构竞争的因素分析
不少业内人士认为，目前许多因素制约或阻碍着集中采购机构的充分竞争。笔者将其归纳为以下四方面：一是委托制的局限性在一定程度上限制了竞争。所谓委托，是指把事情托付给别人或别的机构办理。因为委托是双方的事情，既有委托人，又有被委托人，只有在双方都情愿的情况下，才能达成委托协议，所以没有强制委托一说。然而对于集中采购机构的采购代理业务来讲，它确实存在一个法定的强制性委托。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十八条规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。”可以想象，如果只有一个采购中心，又是法定的委托，这个采购中心自然不需要竞争，因为其他社会采购代理机构根本无权参与竞争。因此，在其他配套改革措施没有到位的前提下，目前法定的委托制在一定程度上限制了集中采购机构的充分竞争。
二是财政预算体制本位性在一定程度上限制了竞争。集中采购机构的经费来源为同级财政预算，除了上级政府可以对下级政府实行转移支付和拨款外，目前没有管理权的地方政府之间、同级财政之间不可以转移支付或拨款。如果在集中采购目录以内的项目采取非法定委托，非同级集中采购机构也可以代理采购，那么就存在一个采购代理服务费的收取问题。如果集中采购机构不收取集中采购项目的代理服务费，不仅集中采购机构没有积极性，而且相关部门也不高兴，总不能自己花钱帮他人办事。
三是集中采购机构人员素质在一定程度上限制了竞争。一些地市级集中采购机构工作人员的综合素质相对不高，大多不是科班出身而是半路改行，既没有政府采购方面的系统学习或研究，也没有经过专门的培训，导致在制定采购需求方面难以担当大任，更别提给采购人提出合理化的建议，最后只能代理一些简单的、通用类的采购项目。
四是管理的混乱性不利于竞争。目前，集中采购机构的管理部门并未统一，尚处于探索之中。同时，大部分集中采购机构合并到公共资源交易中心（即两块牌子，一套班子），少数处于独立法人地位，还有些在行政服务中心或大数据中心管辖之下。这种管理体制的混乱不利于集中采购机构的竞争，原因在于管理体制不统一，竞争规则也难以统一。
建立集中采购机构竞争的保障机制
在市场经济条件下，竞争无处不在，但竞争需要土壤与环境。若要求集中采购机构作为独立市场主体进入采购代理市场进行全方位的竞争，则必须有法可依，并建立科学、规范的保障机制，使这种竞争在法律框架内公平、规范、有序进行。
修订《政府采购法》相关规定是集中采购机构参与竞争的基本提前。换句话说，在法规上解除集中采购机构参与市场竞争的禁锢，是集中采购机构实行全面竞争的前提。目前，我国《政府采购法》将集中采购机构定位为非营利事业法人，一方面将其纳入了同级财政预算，业务经费有保障；另一方面将其代理业务法定化。如此一来，集中采购机构的活儿没有人去抢或争，也就没有内在竞争动力了。
在这种背景下，有多少集中采购机构还想竞争？因此，有必要对《政府采购法》中关于集中采购机构的设立、性质、管理、监督等条款进行修订。一是省级集中采购机构可以设立多家（例如多个政府采购中心）。二是将集中采购机构的性质定位为事业单位法人。三是继续突出集中采购机构的独立性地位，坚持不隶属关系的规定。四是不管集中采购机构处于何种性质单位，其员工属于何种身份，都应纳入党内监督和行政监察的范围。
集中采购机构实行全员聘用制是竞争的活力所在。竞争本质上是人才的竞争，如果用人机制不灵活，那么实行竞争就是一句空话。目前，集中采购机构参照公务员管理，实行“只进不出”的人员模式，且“进”的模式也非逢进必考，导致集中采购机构所“进”人员并非专职从业人员。例如，在一个十多人的地市级集中采购机构中，只有三分之一的人员属于专职从业人员，其他人员根本就不熟悉政府采购流程。
而政府采购工作政策性强、知识面广，并非随意可胜任。因此，笔者认为，集中采购机构有必要实行全员聘用制。集中采购机构的主任可面向社会公开招聘，由职业经理人担任；各从事采购代理业务的负责人实行项目经理制，由集中采购机构的主任直接选聘；专职从业人员可面向社会公开招聘，实行合同管理或委托社会人事中介机构进行人事管理。
此外，集中采购机构实行在党委领导下的经理负责制。对于省级、业务量大的集中采购机构，其党委书记采取任命制。同时，依据采购代理营业额的大小可选择派驻纪检监察组、纪检监察专员，或与相关部门联合派驻纪检组，加强对政府采购业务的监督。
建立科学的考核机制和完善的奖惩制度是竞争的根本保障。要想建立长效的竞争机制，必须有完善的考核机制和科学的奖惩制度做支撑。政府采购不同于私人的购买行为，在考虑性价比的同时，还必须考虑政策功能的落实，因此，对政府采购效益的考核十分复杂，必须建立科学的考核机制，以考核情况决定员工的工资待遇，同时在此基础上对员工进行奖惩。此外，还应建立科学的、操作性强的激励机制。如果没有激励机制，奖罚不分明，那么竞争机制也不会长久。值得注意的是，激励机制必须是精神与物质并行，且与绩效评价相结合。
试行政府采购执业资格制度。由于政府采购涉及国家利益和公共利益，且其操作十分复杂，要求其专职人员具有较高的综合素质，因此，在政府采购行业中推行执业资格制度是必然选择。将执业资格作为进入政府采购职业的门槛，一方面要提高准入的难度；另一方面要实行终身追责制，使权力与职责对等。专职从业人员一旦发生违法违规行为，则立即对其实行禁业制，终身禁止其从事政府采购行业。
引导集中采购机构走专业化发展道路。在政府采购制度改革之初，集中采购机构在摸索学习中做采购代理业务，因为没有竞争，又是法定委托，加上本身属于财政预算单位，所以没有竞争的压力。然而一旦鼓励竞争，那么同质化的集中采购机构是否有竞争优势，则令人担忧。因此，集中采购机构必须依据自身实际，进行科学定位，走专业化发展道路。
发挥行业协会的作用。笔者认为，应尽快成立全国性的政府采购行业协会，发挥行业协会在协调、培训、评比、规范等方面的作用。由于集中采购机构属于参公管理单位，在前段时间的行业协会清理中，集中采购机构已从成立的政府采购协会中“清理”出去了，但这种做法有待商榷，因为行业协会的民间性、广泛性、自愿性和双重赋权性，是监管部门所不能代替的，特别是在政策宣传、咨询服务、调查研究、业务培训、反映诉求、调解纠纷、规范行为等方面，因此，有必要充分发挥行业协会的作用。
提高集中采购机构人员的综合素质是参与竞争的基本条件。相关管理部门必须把提高集中采购机构人员的综合素质作为重要的工作任务和目标。如果集中采购机构人员的综合素质不高，那么将其直接推向市场，参与竞争，结果肯定不尽如人意。因此，一方面要对集中采购机构新进人员进行严格把关；另一方面要加大对现有的集中采购机构人员的培训力度。此外，可以充分利用经验丰富的专业机构对集中采购机构人员进行培训，提高其专业水平，培养其参与市场竞争的能力，并通过严格的考核制度来提升其综合素质。
（作者单位分别为中南财经政法大学中国政府采购研究所、湖北省荆门市政府采购办公室）