■ 肖忠桦 钟志君
案情回顾
某日，X代理公司收到Y公司针对A政府采购项目的质疑函，Y公司称A政府采购项目的采购预算过高，并列举了其认为更低、更合理的采购预算。Y公司要求采购人中止采购活动，降低采购预算，重新开展采购活动。
X代理公司和采购人回复称，该项目采购预算是财政部门批复同意的，采购人在此基础上，按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）的规定设置了比采购预算低5%的最高限价，Y公司的质疑不成立。
Y公司对质疑答复不满，遂向有关财政部门提起投诉。财政部门在受理后认为，Y公司并未因采购预算而权益受损，不符合质疑和投诉的条件，驳回了Y公司的投诉事项。
分析探讨
供应商能对采购预算进行质疑和投诉吗？
笔者认为，应该从《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称94号令）中去寻找答案。94号令明确规定了提起质疑的前提是“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害”。
本案中的采购预算并未使Y公司的权益受到损害，换个角度来看，招标文件中的采购预算比Y公司提供的预算更高，对Y公司是有益而无害的。同时，Y公司未提出该项目的采购预算使自己的权益受到损害的事实与理由。因此，Y公司不符合提起质疑的规定，其自然也不符合提起投诉的条件。财政部门驳回Y公司对采购预算的投诉是正确的。
有人会问，倘若供应商认为招标文件中的采购预算过低，能否对此提起质疑和投诉？
笔者认为不能。主要原因是，供应商不能对采购预算编制过程和结果提起质疑和投诉。政府采购预算是按照“两上两下”的程序，从预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关（人大）依法批准的年度采购支出。采购人按照立法机关（人大）批准的采购预算执行政府采购活动，任何人或单位均不得随意调整采购预算。采购预算在政府采购活动开始之前已经确立，其不属于采购文件、采购过程、中标或者成交结果，不属于供应商可质疑及投诉事项的范围。
政府采购招标投标活动是科学、严谨和细密的，供应商应依法依规参与采购活动，根据自身的生产经营情况，综合考虑采购活动的预算价、技术（服务）要求和商务要求等因素，确定是否参加投标活动，不能片面地认为采购预算高或低而提起质疑和投诉。
引申思考
在单一来源采购项目中，其他供应商能否提起质疑与投诉？笔者认为不能。在采用单一来源采购方式的项目中，参加采购活动的供应商仅有一家，其他供应商不是参与采购活动的供应商，按照94号令的相关规定，质疑供应商应当是参与所质疑项目采购活动的供应商，其他供应商缺乏质疑资格。质疑是投诉的前置程序和条件，因此，其他供应商也不能向财政部门提起投诉。供应商可在单一来源采购公示期间内针对采购项目提出异议、举报，维护其合法权益不受损害。
供应商能否质疑和投诉自己的投标文件。笔者认为不能。供应商提起质疑、投诉的目的是维护其正当权益不受损害，自身的投标文件并不会导致其权益受损害，是不符合质疑和投诉要求的。在实践中，笔者曾遇到过供应商以“自己的投标文件未响应实质要求”为由提起质疑和投诉，供应商为何要质疑投诉自己，其主要目的是通过“自杀式”质疑和投诉，达到实质性响应供应商不足3家，采购项目废标、重新开展采购活动等非法目的。
对策建议
供应商应加强政府采购法律法规的学习，依法参与政府采购活动，依法提起质疑和投诉，用好政府采购活动的救济工具，依法主张自己的权益，营造良好的政府采购秩序。供应商滥用质疑和投诉，会影响采购预算执行进度、降低采购效率，损害其自身信誉，对其他供应商造成无形的损失。建议监管部门构建全国联动的供应商诚信体系，形成监管合力，对于年度内3次投诉不成立的供应商，纳入供应商诚信黑名单，加大惩戒力度，杜绝恶意质疑和投诉行为。
相关部门要健全政府采购的救济机制，加大政府采购法规的宣传力度，畅通供应商维护合法权益的渠道，依法答复质疑和处理投诉，实事求是、公平公正地解决矛盾纠纷。要依法依规查处采购活动中的违法违规行为，构建公平竞争市场，优化采购营商环境，让政府采购活动在阳光下健康有序地运行。
（作者单位：江西省于都县财政局、江西省崇义县工业园区管委会）
法规链接
《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）
第十条 供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。
第二十九条 投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：
（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件；
（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立；
（三）投诉人捏造事实或者提供虚假材料；
（四）投诉人以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。